Erinevad lähenemised siseriiklike narkoennetuse strateegiate hindamisele

Joonis 23: Hindamistasemed siseriiklikes narkoennetuse strateegiates

Märkused

(1) Mõiste „narkoennetuse strateegia“ hõlmab ka kõiki strateegiast tulenevaid samaväärseid tegevuskavu.

Euroopa siseriiklike narkoennetuse strateegiate hindamine toetub kolmele põhitegevusele: 1) seire ehk narkomaaniat kui nähtust ning sekkumiste ja kasutatud meetmetega seotud teabe regulaarne kogumine; 2) rakendamise hindamine ehk narkoennetuse strateegias ette nähtud algatuste rakendamise ning vahendite kasutamise kasulikkuse määramine; 3) mõju hindamine (enamasti nimetatud tõhususe hindamiseks) ehk siseriikliku narkoennetuse strateegia (või vähemalt osaliselt sellel põhineva töö) tulemuste (lühiajaline toime) ja mõju (112) (pikaajaline toime) hindamine narkomaania kui nähtuse suhtes (joonis 23) (113).

Oma lähenemises siseriiklike narkoennetuse strateegiate hindamisele jagunevad riigid kaheks – ühed tegelevad narkoennetuse strateegiate seirega, teised näevad ette rakendamise ja/või mõju hindamist.

Tihti pole seire ja hindamise kontseptsioon siseriiklikes narkoennetuse strateegiates selgelt eristatud ja seetõttu on oluline pidada meeles nende erinevust. Seire on pidev ja süstemaatiline protsess, mille käigus kogutakse kvalitatiivset ja kvantitatiivset infot narkomaania kui nähtuse ning selle vähendamiseks tehtud sekkumiste kohta. See võimaldab pidevat tagasisidet tegevuste rakendamise kohta (st millised olid sisendid: ehk milliseid vahendeid kasutati; ning väljundid: ehk missuguseid meetmeid on rakendatud, millise aja jooksul ja kelle poolt). Seire ei anna siiski enamasti teavet strateegia mõju kohta ega vastust küsimusele, miks projektid saavutavad või ei saavuta oma eesmärke. Kuigi seiresüsteem suudab tihti anda infot narkomaania kui nähtuse erinevate aspektide arengusuundade ja nendega võitlemiseks kasutatud meetmete kohta, ei ole selle abil võimalik otsustada, kas rakendatud meetmed olid või ei olnud saavutatud muutuste otsesteks põhjustajateks (põhjuslikud seosed).

Põhjuslikkusele ja teistele keerulistele teaduslikele küsimustele püütakse anda hinnang (tabel 5), mis tähendab „otsustamist avaliku sekkumise tulemuste üle (antud juhul siseriiklike narkoennetuse strateegiate üle) kindlate kriteeriumide (asjakohasus, majanduslik efektiivsus, mõju) ja määratud standardite (kvaliteet, kvantiteet) põhjal” (Euroopa Komisjoni materjalidel põhinev definitsioon, 1999) ning mis üldiselt eeldab süvauuringute tegemist. Seetõttu on hinnangu andmiseks vajalikud kaks olulist elementi: 1) tõendid, mis põhinevad kvaliteetsel teabel, st on kogutud teaduslikke meetodeid (seire ja süvauuringud) kasutades ja mis kinnitavad põhjuslikke seoseid tegevuskava rakendamise ja uurimisaluses nähtuses toimunud muutuste vahel; 2) saavutatud mõju kasulikkuse hindamine, mis tuleb lõpuks siduda otsuste tegemisega.

Tabel 5: Üldkasutatavad hindamiskriteeriumid (hindamismeetodid struktuurse iseloomuga tegevuste jaoks
Üldhinnang	Hinnang sekkumistegevusele tervikuna
Sidusus	Kuivõrd sekkumise loogika või sekkumine ise ei vastandu muudele sarnaste eesmärkidega sekkumistele
Asjakohasus	Sekkumise eesmärkide asjakohasus käsitletavate vajaduste, probleemide ja küsimuste suhtes
Kooskõla	Positiivsete/negatiivsete kõrvalmõjude maksimeerimise/minimeerimise määr muudele majandus-, sotsiaal- või keskkonnapoliitika valdkondadele
Kasulikkus	Toime vastamise määr käsitletavatele vajadustele, probleemidele ja küsimustele
Tõhusus	Seatud eesmärkide saavutamise määr
Majanduslik efektiivsus	Mõistlike kuludega soovitud toime saavutamise määr
Majandusliku efektiivsuse analüüs	Hindamisvahend majandusliku efektiivsuse üle otsustamiseks
Tasuvusanalüüs	Hindamisvahend sekkumise eeliste üle otsustamiseks kogu asjassepuutuva rühma vaatenurgast ning sekkumise tulemustele omistatud rahalise väärtuse põhjal
Väljund	Mida rahastatakse ja mis viiakse ellu (või täpsustatakse) sekkumiseks eraldatud rahaga
Mõju	Tagajärg otseste adressaatide jaoks pärast nende osalemise lõppu sekkumistegevuses või pärast avaliku üksuse loomist, või kaudne positiivne või negatiivne tagajärg teiste adressaatide jaoks
Allikas: Euroopa Komisjon, 1999.

Praktikas on hindamine seirega lahutamatult seotud ning kuigi mõnedes dokumentides on neid mõisteid käsitletud ka sünonüümidena, tuleb siiski meeles pidada, et seire ei ole sama mis hindamine (kuigi on kindlasti selle osa).

Ühendkuningriigis avaldati 2002. aastal siseriikliku narkoennetuse strateegia ajakohastatud versioon pärast ulatuslikku läbivaatamist, kusjuures võeti arvesse strateegia aluseks olevad tõendid, nende hankimise ja nõudluse osa. Tegeldakse siseriikliku narkoennetuse strateegia „seire”, „jälgimise” ja „tulemuslikkuse analüüsi”, kuid mitte „hindamisega” (Ühendkuningriigi riiklik aruanne, lk 106). Norra uue narko-ja alkoholismiennetuse tegevuskavaga püütakse luua süsteem, mille abil oleks võimalik mõõta kava eesmärkide ja alameesmärkide saavutamise määra (Norra riiklik aruanne, lk 65). Tšehhi Vabariigi siseriiklikus narkostrateegias aastateks 2001–2004 on määratletud selle iga samba eesmärgid, tegevussuunad, ülesanded, tulemuslikkuse näitajad ja vahendid majandusliku efektiivsuse hindamiseks. Ülesannete täitmist jälgitakse regulaarselt, sellest hoolimata ei ole strateegiale siiani antud süsteemset hinnangut vastavalt kindlaksmääratud tulemuslikkuse näitajatele ja määratletud hindamisvahenditele. Üheks põhjuseks võivad olla välishinnangutega seotud suured kulutused (Tšehhi Vabariigi riiklik aruanne, lk 114). Taani uus tegevusava näeb ette, et mitmeid meetmeid hinnatakse tegevuse käigus (Taani riiklik aruanne, lk 67). Ungari ja Poola riiklikud narkoennetuse strateegiad esitavad süsteemi ülesannete täitmise kontrollimiseks (Narkootikumide ja Narkomaania Euroopa teabevõrgu riiklikud aruanded). Sloveenia uus siseriiklik strateegia „näeb ette rakendamise regulaarset hindamist”, kuid siiani pole ühtegi hindamist veel läbi viidud (Sloveenia riiklik aruanne, lk 61). Leedus rakendatakse siseriiklikku narkoennetuse strateegiat (2004–2008) „vastavalt riigi rahalistele võimalustele” (Leedu riiklik aruanne, lk 35). Eesti uus siseriiklik narkoennetuse strateegia „sisaldab nii seiret kui hindamist ning määratleb tulemuslikkuse näitajad” (Eesti riiklik aruanne, lk 86).

Soome ja Rootsi (Soome riiklik aruanne lk 113; Rootsi riiklik aruanne lk 75–76), siseriiklikud narkoennetuse strateegiad panevad suuremat rõhku strateegia rakendamise seirele kui selle mõju hindamisele. Rootsis määrati 2002. aastal ametisse narkoennetuse koordinaator, kes vastutab riikliku tegevuskava täitmise dokumenteerimise eest (aastaaruannetes). Soomes kavandatakse läbi viia uurimus, et sätestada kriteeriumid, mille kohaselt narkoennetusega tegelevad ametkonnad hakkavad oma tööd jälgima ja hindama. Luksemburgi riikliku teabekeskuse andmetel hakatakse aastate 2000–2004 kava tulemusi hindama 2005. aastal, et oleks võimalik täpsustada edasisi strateegiaid (Luksemburgi riiklik aruanne, lk 94). Saksamaa 2002. aasta uimastite ja uimastisõltuvuse vastane tegevuskava teeb esimest korda katset seada operatiiveesmärke ning esitab ka kriteeriumid, mille põhjal on võimalik otsustada, kas sekkumised õnnestusid või mitte (Saksamaa riiklik aruanne, lk 101). Itaalia kolme aasta programm aastateks 2002–2004 edendab hindamist ennetustöö ja sotsiaalse reintegratsiooni valdkonnas.

Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa ja Portugal (tabel 6) kuuluvad nende riikide hulka, mis annavad hinnangu oma siseriiklike narkoennetuse strateegiate rakendamisele või tulemuslikkusele. Hispaania ja Kreeka strateegiates viidatakse „tulemuslikkuse hindamisele”. Hispaania riiklikus üheksa aasta siseriiklikus strateegias nähakse ette nii koondhindamine kui rakendamise vahehindamine sektorite kaupa 2003. aastal ja 2008. aastal. Eesmärk on „suurendada riikliku poliitika tõhusust ja efektiivsust” (Hispaania riiklik aruanne, lk 85), mõõtes pakutava teenuse kvaliteeti ja kvantiteeti. Samal viisil viitab Kreeka uus narkoennetuse tegevuskava aastast 2002 välishinnangule rakendatavate meetmete üldisele tõhususe kohta, mis võiks toimuda edaspidi ning toetuks Euroopa Liidu ja rahvusvahelistele näitajatele (Kreeka riiklik aruanne, lk 110).

Tabel 6: Mõnede riikide strateegiate hinnangute iseloomulikud jooned
	Siseriiklik narkoennetuse strateegia	Hinnangu ulatus	Hinnangu eesmärk	Hinnatav ajavahemik
Kreeka	Tegevuskava 2002–2006	Üldine ja spetsiifiline	Tõhusus	Puudub
Hispaania	Siseriiklik narkoennetuse strateegia 2000–2008	Üldine ja spetsiifiline	Tõhusus ja efektiivsus	2003–08
Prantsusmaa	Uimastivastase võitluse ja sõltuvuste ennetamise plaan kolmeks aastaks 1999–2001	Üldine ja spetsiifiline	Rakendamine	2002
Iirimaa	Siseriiklik narkoennetuse strateegia 2001–2008: Kogemustest lähtudes	Üldine ja spetsiifiline	Rakendamine	2004–08
Portugal	Riiklik uimastivastase võitluse strateegia 1999; Tegevuskava 2000–2004	Üldine ja spetsiifiline	Rakendamine	2004

Prantsusmaa, Iirimaa ja Portugali riiklikud strateegiad nõuavad üldist (114) ja osade kaupa hindamist, mõnel juhul tõhususe hindamist (Iirimaa riiklik aruanne). Saadud andmete põhjal võib siiski arvata, et siiani antud hinnangud puudutavad pigem rakendamise taset kui strateegia tõhusust. Prantsusmaa kolme aasta tegevuskava (1999–2002) hindamine (mille viis aastatel 2000–2003 läbi Observatoire Français des Drogues et des Toxicomanies, OFDT) sisaldas nii koondhinnangut kui hinnangut viiele prioriteetsele programmile (115). Tegelikult piirduti üldise uimastiolukorra parandamiseks võetud meetmete mõju hindamisega. Seega oli tegemist pigem edu hinnanguga, mille taustal hinnati operatiiveesmärkide saavutamist. Iirimaa siseriiklik narkoennetuse strateegia teeb ettepaneku rakendada „üldise raamistiku efektiivsuse erapooletut hindamist 2004. aasta lõpuks” (Riiklik uimastiennetuse strateegia 2001–2008: Kogemustest lähtudes, lk 111). Siiski tundub, et hindamise käigus uuritakse vaid, millisel määral on strateegia ellu viidud ja kas selle eesmärgid on saavutatud, kuid ei hinnata strateegia mõju uimastitarbimisele üldiselt. Portugali narkoennetuse strateegia näeb ette „erapooletut välishinnangut selle rakendamisele tervikuna ja osade kaupa” (Portugali riiklik aruanne, lk 65). Andmeid on ka sisehindamise kohta.

Nendes liikmesriikides, kus ei ole otseses mõttes „siseriiklikku narkoennetuse strateegiat”, on üldine hindamine viimastel aastatel vähe tähelepanu pälvinud; seda isegi riikides, kus on olemas konkreetsete narkoennetusprojektide hindamise traditsioon. Näiteks Hollandis, kus uuringud, seire ning hindamine on alati olnud uimastipoliitika osa, püütakse uues (2002) valitsuse juhtimisstrateegias anda toimimisjuhiseid riiklikele haldusasutustele (sh ka tervishoiu- ja uimastitevastase töö asutustele) (Hollandi riiklik aruanne, lk 83–84). Ning ka Austrias, kus uimastiseire on viimastel aastatel oluliselt paranenud, pole antud hinnanguid piirkondlikele kavadele (v.a esialgsed hinnangud Vorarlbergi liidumaal) ega ka üldisele uimastipoliitikale (Austria riiklik aruanne, lk 63). Ülejäänud riikidest (Küpros, Läti, Malta ja Slovakkia, samuti Bulgaaria, Rumeenia ning Türgi) pärinev teave ei ole piisav, et saada ülevaadet riiklike narkoennetuse strateegiate (kui need üldse eksisteerivad) hindamisest.

(112) Lihtsuse mõttes tähendab väljend „mõju hinnang” siin nii tulemuste kui mõju hinnangut, mis on kaks täiesti erinevat teadustoimingut, mida asjakohases kirjanduses käsitletakse tavaliselt eraldi.

(113) Kokkuvõttev hinnang sisaldab ka majandusliku efektiivsuse hinnangut, milles võetakse üldjoontes kokku tulemuste ja mõju saavutamiseks tehtud kulutused. Andmed kõnealuse aspekti kohta esitas siiski ainult Hispaania (vt allpool).

(114) Üldhinnang: sekkumise tervikhinnang (tabel 5)

(115) (1) Tervishoiu ja õiguskaitse alaste eesmärkide piirkondlikud kokkulepped, (2) ministeeriumidevaheline erialase ettevalmistuse poliitika, (3) regionaalpoliitilised narkomaania ennetusprogrammid, (4) katsed laiendada spetsialiseeritud teenuseid, et tagada üldhooldus sõltuvuskäitumisega isikutele ning (5) riski vähendamise programmid Pariisi 18. rajoonis.